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Por Renan Araújo
A história da polícia no Brasil é um retrato interessante das instituições do nosso país e de como elas se relacionam com o povo. Policiamento é a manutenção da paz, da ordem ou da lei, através da possibilidade do exercício consciente e organizado de poder coercivo por indivíduos ou organizações – para os quais esse poder coercivo tem propósito fundamental. Ou seja, policiamento pode ser exercido de diversas formas: fiscais de trânsito, seguranças particulares e câmeras policiam. A polícia, por sua vez, é o órgão específico que representa o governo no exercício do policiamento.
Como policiamento abrange várias atividades, a organização da polícia tem muitas variações. Por exemplo, nos Estados Unidos, policiais também fiscalizam o trânsito. No Brasil, a polícia passou por várias transformações até chegarmos no formato atual com dois principais órgãos policiais: a Polícia Militar, que patrulha as ruas, e a Polícia Civil, que investiga crimes. Essas transformações no que a polícia faz e em quem a controla se confundem com o processo do desenvolvimento institucional brasileiro – uma história de repressão, desigualdade racial, controle social violento e instrumentalização do poder. Policiamento no Brasil Colônia As raízes institucionais do Estado brasileiro e, naturalmente, da polícia, estão conectadas com a dominação colonial portuguesa a partir do século 16. Desde o início, policiar o Brasil foi um empreendimento predominantemente militar, envolvendo a proteção da colônia contra invasores externos e revoltas internas. Nesses primeiros séculos, não havia um arranjo institucional complexo: os nobres portugueses donos das terras, sob autorização da Coroa, eram senhores absolutos da manutenção da ordem.
Essa simbiose entre policiamento e empreendimento militar no Estado brasileiro é característica marcante nos países colonizados. É uma diferença fundamental porque, em países como a Inglaterra, a polícia foi fundada com uma preocupação imensa em garantir sua legitimidade com a população, tentando criar a imagem de instituição cuja função principal é a proteção do povo – tanto que os policiais britânicos, desde o início até hoje, não andam armados. A Inglaterra é provavelmente o exemplo mais extremo de retórica policial ‘amigável’, mas é importante a título de comparação: em países colonizados, a legitimidade policial foi construída mais através da força do que da retórica. O arranjo institucional do Estado brasileiro ganhou um incremento substancial após a chegada da família real portuguesa em 1808. Nesse ano, dentre diversas outras instituições, foi fundada a Intendência Geral de Polícia, concentrando e fortalecendo os poderes policiais da Coroa portuguesa sobre o Brasil. A partir do século 19, a principal missão das forças policiais estatais se tornou a expansão do poder governamental pelo vasto território brasileiro.
A partir daí, esforços retóricos também começaram a ser realizados mais sistematicamente para posicionar os policiais como aliados da população, e não como um desafio ao poderio exercido pelos donos de terras: ao mesmo tempo em que a polícia buscava colaborar com a resolução de problemas do dia a dia da população em geral, agia em prol da manutenção do status quo desigual e escravocrata, descritos por Bretas e Rosemberg como ‘epítomes de capitães do mato’.
Essa faceta dupla e aparentemente contraditória da polícia é característica reconhecida mundialmente pela literatura criminológica e pode ser sintetizada na expressão ‘multas de trânsito e repressão de classe’ : enquanto a polícia contribui pragmaticamente pela manutenção da paz em atividades rotineiras e banais, como multas de trânsito e outras burocracias, ela exerce um papel mais profundo de sustentação da ordem social através de um aparato repressivo. No caso de países do sul global, diante da acentuada desigualdade socioeconômica histórica, o papel de repressão de classe acaba se tornando especialmente mais violento.
Com o crescimento da polícia estatal ao longo do século 19, disputas pelo controle dessa poderosa instituição começaram a surgir. Inicialmente, o Intendente Geral de Polícia, submisso à Coroa portuguesa, concentrava todas as atribuições relativas à justiça criminal no país. Contudo, com o fortalecimento da nobreza brasileira e dos ideais pela independência, os magistrados (juízes e desembargadores) brasileiros conseguiram que as decisões do Intendente fossem submissas à autorização do Judiciário.
Essa mudança na governança da polícia, fortalecendo o Judiciário brasileiro, foi um dos pontos marcantes da transição por maior autonomia do Brasil em relação a Portugal – e inaugurou o cabo de guerra entre o controle militar/Executivo e a autonomia civil/Judiciária da polícia no país que daria origem ao nosso modelo atual.
Policiamento no Brasil imperial Em 1822, o Brasil finalmente torna-se independente e mais mudanças descentralizando o poder policial são implementadas. Em 1832, é promulgado um Código Processual Penal inspirado por ideais liberais, como autonomia dos estados, que criou duas autoridades: os Chefes de Polícia, indicados pelo governador de cada província, e os Juízes de Paz, cidadãos eleitos que comandavam as forças policiais localmente. A ideia era balancear os poderes, mas, na prática, os Juízes de Paz exerciam maior controle sobre as polícias do que os encastelados Chefes de Polícia. Essa autonomia local enfraquecia o papel de controle do governo, principalmente num período de grande instabilidade política devido a inúmeras rebeliões por independência nas províncias.
Assim, em 1841, foi promulgada uma lei que retirou os poderes dos Juízes de Paz e os concentrou nos Chefes de Polícia e em seus ‘delegados’ (possivelmente a origem da atual carreira), todos apontados diretamente pelo governo monárquico. Foi uma reforma tão drástica que deu aos chefes e delegados até o poder de julgarem crimes menores, concentrando mais uma vez vários poderes do sistema de justiça criminal no governo e contribuindo com a estabilização da monarquia.
Todas essas reformas, liberais ou conservadoras, transformaram o caráter institucional da polícia no topo, mas não o dia a dia com a população. A repressão de classe permanecia brutal: Holloway relata como a polícia prendia negros que jogavam capoeira nas ruas do Rio de Janeiro no século 19, contando o caso de um escravo que foi capturado pela polícia e entregue para ser chibatado até quase a morte por seu senhor. O senhor, apesar de ter sido considerado culpado pelo excesso na reprimenda, não recebeu qualquer pena do governo. O papel da polícia de manutenção da ordem também se dá pelo caos e pela violência, quando esses fazem parte do status quo – sempre contra uma parcela específica da população excluída do poder.
Eventualmente, a insatisfação com a monarquia concentrando tantos poderes cresceu e se espalhou. Em 1871, outra lei foi promulgada, tirando da polícia poderes de juízes e instituindo uma separação oficial entre uma polícia de patrulha e uma polícia judiciária (investigativa), inaugurando o embrião do nosso modelo atual.
Policiamento no Brasil moderno Em 1889, um golpe militar proclama a república e, com o século 20, a sociedade brasileira se começa a se transformar cada vez mais rapidamente. Há grande êxodo rural e crescimento das cidades, a política nacional começa a se estabilizar com os presidentes civis e a política do café com leite e a polícia gradualmente torna-se menos repressiva e incorpora-se à vida social. Várias províncias, especialmente São Paulo, criam forças policiais civis próprias, decentralizando o poder militarizado federal. Contudo, duas ditaduras assolam o país no século 20: a de Getúlio Vargas em 1930-1945 e a ditadura civil-militar de 1964-1985.
A velha disputa entre governo central e autonomia local continua. O governo Vargas extingue forças policiais estaduais e concentra nas Forças Armadas os poderes de polícia, enfraquecendo revoltas locais por independência. Na ditadura civil-militar, o mesmo foi feito.Nesses períodos, a simbiose entre polícia e exército fortalece-se e o principal propósito da polícia volta a ser a repressão. Durante esses anos, principalmente no período da segunda ditadura, a polícia exerce um controle social profundo, interferindo em várias áreas da vida pública e privada, como artes, educação, família, trabalho etc.
A principal justificativa retórica é a ‘luta contra o comunismo’, ecoando a retórica fatalista contra revoltas de escravos do século 19 e, atualmente, da guerra contra o tráfico organizado. O processo redemocratização se inicia em 1985 e as forças policiais são decentralizadas novamente, com cada estado responsável por suas próprias instituições policiais e, além disso, com a fragmentação das atividades policiais entre diversos órgãos, mais notadamente entre as polícias Militar e Civil.
O que a história da polícia no Brasil nos ensina? A polícia é o braço do Estado que toca a população de maneira mais marcante. Pode não ser o mais importante, mas certamente é o mais notável. Diante da história colonial e instável politicamente do Brasil, a polícia sempre exerceu um papel proeminente de controle social. Foi fundamental para expansão do controle estatal colonial no vasto território brasileiro, exerceu papel central na supressão de revoltas e, especialmente, manteve sob controle grupos marginalizados que questionavam o status quo, principalmente num contexto de desigualdade racial.
Ao mesmo tempo, as linhas de frente da polícia também sempre foram povoadas pelos negros. Neto analisou dados da Polícia Militar da Bahia de 1970 a 2005 e concluiu que, no estado mais negro do país, os comandantes tendiam a ser brancos – mesmo a corporação sendo majoritariamente negra. A polícia brasileira é o retrato de uma sociedade que herdou conflitos sociais historicamente complexos.
Diante desse cenário, é imprescindível considerar as limitações institucionais da polícia ao se pensar segurança pública no Brasil. Não é possível pensá-la como panaceia para o crime – em lugar nenhum no mundo, muito menos no contexto brasileiro. Também é preciso ter em mente as consequências de colocar policiais na linha de frente podem acarretar num país com uma profunda desigualdade socioeconômica e racial: terceira maior população prisional do mundo crescendo, policiais matando e morrendo nas trincheiras e fora delas com altos índices de suicídio , enquanto as taxas de criminalidade flutuam para cima e para baixo sem que dados consistentes sejam coletados pelo governo para que possamos compreender o que está acontecendo. Para problemas complexos, não há respostas simples. Entender a história é um bom primeiro passo.
Esta coluna foi baseada em um trabalho do autor submetido como avaliação ao curso Issues in ContemporaryPolicing da London Schoolof Economics, 2019/2020. O autor agradece o contato de leitores que tiverem quaisquer elogios, ideias, sugestões ou correções ao texto :r.n.araujo@lse.ac.uk.
[1] Jones, Trevorand Newburn, Tim.(1998). Private security and public policing. Clarendon studies in criminology. Clarendon Press, Oxford, pp. 18-19.
[2] As principais fontes usadas aqui sobre a polícia brasileira no período colonial foram Vieira, Hermese Silva, Oswaldo. (1955). História da Polícia Civil de São Paulo. São Paulo, Brazil: Cia. Ed. Nacional (PDF disponível aqui) e Bretas, Marcos eRosemberg, André. (2013). A história da polícia no Brasil: balanço e perspectivas. Topoi, v. 14, n. 26, jan/jul 2013, pp. 162-173 (PDF disponível aqui).
[3] Marenin, O. (1982). Parking Tickets and Class Repression: The Concept of Policing in Critical Theories of Criminal Justice. Contemporary Crises, 6, pp. 241-266. Amsterdam: Elsevier Scientific Publishing Company.
[4] Holloway, Thomas. (1989). "A Healthy Terror": Police Repression of Capoeiras in Nineteenth-Century Rio de Janeiro. The Hispanic American Historical Review, v. 69, n. 4, pp. 637-676.
[5] Nascimento, G. (2013). Violência Fardada: a Polícia Militar do Estado de São Paulo na Ditadura Civil-Militar (1964-1982). Historia 2.0, Conocimiento Histórico en Clave Digital, enero-junio 2013, n. 6, pp. 130-143.
[6] Neto, J. R. (2012). Farda e cor: um estudo racial nas patentes da Polícia Militar da Bahia. Afro-Ásia, v. 45, pp. 67-94.
[7] FBSP, Fórum Brasileiro de Segurança Pública. (2019). Anuário Brasileiro de Segurança Pública. (PDF disponível aqui)